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人大教授谈土地管理法修订,农村集体土地改革东西部需求都迫切

 时间:2018-12-26 11:25:51来源:第一财经责任编辑:黄兴国点击:

原标题:人大教授谈土地管理法修订,农村集体土地改革东西部需求都迫切

今年是中国进行土改试点的第四年。

12月23日,土地管理法、城市房地产管理法修正案草案提请全国人大常委会审议,以推动农村土地制度改革依法进行。修正案草案是在总结2015年启动的三块地土改试点经验的基础上,进行的修改和完善。

据新华社报道,由于修正案草案删去了现行土地管理法中关于“从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定,一石惊起千层浪,市场对此高度关注。

对于这次涉及土地方面的法律修订,中国人民大学经济学院教授刘守英给予正面评价。刘守英对第一财经记者表示,这次修法最为关键的就是要看这一规定是否修改。

回顾四年来的土改试点,刘守英认为,不论是东部发达地区,还是中西部的传统农区,对农村集体土地制度改革的需求都是同样迫切的。当前,大的改革方向是对的,但也需要下更大力气去推动改革,以解决城乡发展不平衡的问题。

1998年土地管理法修订影响深远

现行《土地管理法》于1986 颁布,在1998年的时候,经历过一次全面修订。

20世纪90年代末期,面对我国耕地保护面临形势十分严峻,开发区热、房地产热导致耕地面积锐减,人地矛盾日益尖锐的现实问题,中央下发文件,采取了一系列加强土地管理和耕地保护的措施。这一思想也集中体现到了《土地管理法》的修订过程中。

业内评价称,1998年修订的《土地管理法》是土地管理方式和利用方式的重大变革,是土地管理思想发生根本转变的集中体现。

其中,最为关键的有两条:一是“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;二是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。

概括来说,就是农地变成建设用地,必须实行征地;从事非农建设,必须使用国有土地。

刘守英称,1998年这次法律修订的影响,不可谓不深远。修法之前,中国的用地模式,支撑了城乡双轨制的工业化、城市化发展模式。除了城市以外,在农村,也可以搞小城镇建设、办乡镇企业。修法之后,集体土地无权参与到整个工业化、城市化的进程当中。

修法之后,中国的经济发展模式可概括为两个方面:政府一方面协议出让土地搞工业化,另一方面通过土地资本化来主导城市化发展。他说,这套土地制度最大的好处,就在于快,政府可以迅速征地、出让。与之密切相关的是,该制度也支撑了整个经济快速发展模式,其核心就是政府主导发展权,把土地作为经济发展的发动机。

最关键的“删减”

不可否认的是,1998年以来,中国经济经历了增长速度最快的一段时期。

在刘守英看来,当前土地制度需要修改,原来的那套模式不再可持续。

具体来说,一是经济进入中高速增长阶段以后,对土地的需求已经下滑,再靠增加土地供应,无法做到有效拉动经济增长;二是靠大量供应土地快速推进工业化的模式,已经过时;三是土地出让收入2008年以来,尽管总收入仍然还在增长,但却是上下波动,而且征地成本上升,政府的净收益其实是在下降的;四是城市化的成本在不断上升,政府从过去靠卖地为主获得土地出让收益,转向依靠抵押土地由平台公司进行融资,支持城市化建设,结果是用地成本上升。

尤其需要反思的是,现行的土地制度跟乡村凋敝有直接关系。刘守英解释称,受这套土地制度的管制,一方面乡村的经济活动窄化、报酬低、没搞头,才出现了各种要素资源向城市的单向流动;另一方面,农村近年来开始涌现出一大批从事规模化经营的新主体,还有新业态。要是这些新成长起来的经济活动,都没有使用土地进行开发建设权利,那么,整个乡村的活力将会被压抑,而城乡差距也会越拉越大。

他总结道:“本次修法最为关键的地方,删去现行土地管理法中关于‘从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地’的规定。”

土改试点再延期一年

自2015年初,全国人大授权33个县(市、区)进行土地制度改革试点。三年试点改革原本于去年底结束,但是考虑到有些问题需要通过进一步深化试点解决,全国人大决定将试点期限延长一年。

如今,为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点,并做好试点工作与土地管理法修改工作的衔接,全国人大常委会决定再次延长农村土地制度三项改革试点一年期限,至2019年底。

刘守英表示,试点再次延期,是为了给33个县留出修法过渡期,直至最终法律通过。同时也要看到,现在试点的一些地方是真干,有些地方就是做样子,有些地方通过试点达到了预期目的,但有些地方也没有搞出什么名堂。这跟当初试点的选择有关系。

对于明年总结试点,他建议,要着重五个方面的工作。一是不要以“谁搞的多”为衡量是否搞得好的标准。因为每个地方对土改的需求是不一样的,不能一概而论,不同的区域面临不同的制度问题,一定要把各地的差异性和对土地的不同需求找出来;

二是要总结一下,中国到底需要形成一套什么样的统一的土地权利体系,当前,农村三块地的所有权、集体组织成员权、使用权并不清晰,要在集体土地所有制的大框架下,形成统一的土地权益体系;

三是在整个土地制度改革的过程中,要建立有效的规划和用途管制,包括集体建设用地、宅基地;

四是集体建设用地的增值收益问题,如何在国家、集体、个人之间进行分配,其背后的核心就在于如何构建未来这套土地制度的基础设施,比如评估、登记,抵押等;五是要研究整个社会治理问题,区别清楚边界,哪些该由公权力去做,哪些是由乡村自治来完成。(实习生林小艳对本文亦有贡献)

责编:杨志
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